Kорреспондент IDK.ru беседует о сегодняшнем состоянии землеустройства с одним из компетентнейших экспертов в вопросах земельной политики Виктором Хлыстун, заведующим кафедрой «Экономика недвижимости» Госуниверситета по землеустройству. В прошлом Министром сельского хозяйства РСФСР (с 1991 по 1994 годы). 

 

 Виктор Николаевич, давайте начнем с небольшого экскурса в историю. С чего начиналась земельная реформа в России?

В конце 80х, стало очевидно, что предпринимаемых мер для развития сельского хозяйства недостаточно. Все мы прекрасно помним ситуацию, в которой оказалась страна: дефицит, перестройка, не всегда удачные реформы. К тому времени уже пришло понимание, что на своей земле человек работает эффективнее.

Первым шагом в земельной реформе стало принятие в 1989 году «Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик». Именно этот документ ввел право пожизненного пользования землей, на его основании должны были принять земельные кодексы всех республик. Но процесс этот протекал сложно. Тогда я предложил разделить его на два: отдельно принять «закон о земельной реформе» как преобразующий и Земельный Кодекс, как свод регулирующих норм, и это предложение поддержали.

Затем я возглавил госкомитет по земельной реформе, в тоже время был принят закон о крестьянско-фермерских хозяйствах. Мы создали новую категорию – право собственности на землю, мы вводили наряду с государственной другие формы собственности – частную, коллективную. Тогда речь не шла об упразднении колхозов, но давалась возможность при желании выйти из колхоза, и работать индивидуально. В тот год, до конца 1991го, было открыто более ста тысяч КФХ. Судите сами, сегодня их всего около трехсот.

После августовского путча, многое в стране изменилось. Мне предложили возглавить Министерство сельского хозяйства, передо мной поставили задачу – в кратчайшие сроки подготовить программу аграрной реформы. Уже в декабре 1991 года были подписаны Указ и постановление Правительства РФ о реформировании колхозно-совхозной системы. Вокруг темы о приватизации земли разгорелась жесточайшая дискуссия.

Замечу, что всего есть три способа приватизации:

-Реституция – возврат прежним собственникам, по этому пути пошли в ряде стран Восточной Европы (Литва, Латвия, Эстония, Чехия, Польша, Болгария, Венгрия).

- Продажа земли, но на тот момент у крестьян не было таких денег.

- Уравнительное распределение земли, именно этим путем и пошли в России.

Для тогдашних реалий это был единственный оптимальный вариант. После долгих споров мы пришли к решению, что наиболее приемлемым для российских аграриев будет решение о наделении всех сельских жителей одинаковыми земельными долями. Вместе с тем, оставляя за крестьянами право выбора, как поступить со своим наделом. Они могли продать свою землю, отделиться в собственное хозяйство или остаться в составе коллективного.

Мы рассчитывали, что переходный период, то время когда крестьяне смогут определиться как им распорядится своей землей, продлится два года. Однако, в силу различных обстоятельств, этот период не завершился и сейчас.

Почему так произошло? Потому что фактически государственная служба землеустройства, которая обязана регулировать систему земельных отношений, была ликвидирована. Взамен сформировалось множество мелких землеустроительных компаний. Но закон о землеустройстве устарел, и не дает возможности развивать землеустроительные работы, в результате они и не ведутся. Отсюда огромное количество споров, судебных тяжб. В целом, состояние земельных отношений катастрофическое.

- В 2000 году был принят земельный кодекс, В 2002 – закон «Об обороте земель сельхозназначения в РФ», в 2010 году внесли изменения в федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Какие еще законодательные акты регулируют земельные отношения?

Когда принимали земельный кодекс, депутаты долго не могли найти общий язык по поводу сельскохозяйственных земель и решили пойти на компромисс. Решили принять земельный кодекс, но в отношении сельхозземель установили, что оборот их будет регулироваться отдельным законом. И была начата подготовка закона об обороте земель сельхозназначения.

Я был назначен руководителем рабочей группы по подготовке этого закона. И теперь когда я критикую этот закон, а я его критикую, мне говорят: «Как ты можешь критиковать этот закон, когда сам был руководителем рабочей группы по его подготовке?». На что я отвечаю, что закон, который мы внесли в правительство, и то, что получилось на выходе в 2002 году – это два разных документа. Потому что в процессе чтений закона различные группы людей, в зависимости от их влияния, их силы и интересов, привнесли или исключили из этого закона такие нормы, которые не создавали и не создают сегодня системных позиций для рационального землепользования.

Неудивительно, что закон «об обороте земель сельхозназначения в РФ» страдал множеством недостатков. За прошедшие годы в него три раза вносились изменения. И тем не менее, закон «Об обороте земель сельхозназначения» не совершенен. Сегодня, не установлены права граждан на землю, не установлены границы, а закон и не обязывает это делать, и не предусматривает форм господдержки для этих мероприятий. Земельное законодательство требует дальнейшего развития.

Должен быть принят новый закон о землеустройстве, учитывающий сегодняшние потребности, который бы снял нелепые, на мой взгляд, высказывания некоторых чиновников из Минэкономразвития. Например, говорят, что землеустройство- это понятие социалистического строя, и с переходом к рынку оно утратило свое значение.

«Мы ввели систему кадастрового производства, вот там землеустройство пусть и будет. Пусть это будет частным действием, государство здесь не причем», – говорят они. Если такие позиции сохранятся, объем коллизий в сфере будет только расти.

- Какие, на ваш взгляд, проблемы в сфере землепользования характерны для Юга России, Северо-Кавказского федерального округа? В чем их различия от ситуации в целом по стране?

Есть существенные отличия в сфере землепользования для этого региона. Во время реорганизации земель в начале 90х, о чем мы уже говорили, для них был установлен особый порядок. Мы и сами понимали, что ситуация на Кавказе сложная в силу политических, исторических социально-экономических особенностей региона. Поэтому, по просьбам политиков и руководителей республик, мы не стали проводить реорганизацию земель, по сути, не стали вводить частную собственность на землю.

Оставив за республиками право самим решать, как поступать с землями, в зависимости от ситуации в регионе. Забегая вперед, скажу, что наверно этот шаг был ошибочным.

Мы не учли, что в процессе федерализации страны, нарастания объема полномочий в республиках, земельное управление сосредоточится в руках чиновников. А они, соблюдая собственные интересы, смогут распоряжаться землей.

Фактически, мы им дали мощный инструмент воздействия на общественно-экономические и социальные взаимоотношения. Наверное, введение, как и во всей России, частной собственности породило бы некоторые проблемы, но, по крайней мере, на первых порах люди получили бы возможность приватизировать землю. Теперь, когда исторически сложившиеся проблемы на Северном Кавказе породили множество противоречий.

Например, проблемы с отгонными пастбищами. Это серьезный вопрос, сталкивающий равнинных жителей с жителями высокогорья. Если бы изначально на Кавказе пошли путем денационализации земли, этих проблем можно было избежать.

Что касается житниц, Ставрополье, Краснодарский край, Ростовская область, все проблемы, характерные для центральной России, имеют место. Но здесь ощутимо развитие латифундий. Ставропольский и Краснодарские края все больше превращаются в вотчины московских компаний. Меня это пугает.

У нас нет норм, препятствующих развитию латифундизма, а это экономическое зло. Весь мир борется с этим ужасным явлением, а у нас московские компании скупают огромные территории, вытесняя местных жителей, мелкий и средний бизнес из сельского хозяйства, разрушается конкурентное поле. Это, кстати, актуально для республик Северного Кавказа.

Это же порождает высокий уровень коррупции в сфере земельных отношений. Вспомним громкий скандал с «кущевским делом», база этого конфликта – земля. Именно из-за нее началось противостояние кущевской группировки и фермеров, не желавших отдавать свою землю. Это не единственный пример.

 

- Виктор Николаевич, какие вы видите пути решения земельных проблем северокавказских республик?

- Я бы выделил три основных момента. Думаю, что каждой республике нужно, учитывая свои особенности, объективно оценить реалии в развитии земельных отношений, существующие тенденции, вновь вернуться к вопросу денационализации земель. Я не говорю о том, что бы всю землю тотчас же разделить, но создать вектор движения нужно.

Должны быть проведены крупномасштабные работы по землеустройству, определению границ, с жестким закреплением земли за горными и равнинными поселениями. Это не просто. Но сегодня лучше жесткое решение, чем никакое, позволяющее разворачивать теневую деятельность, в угоду обстоятельствам и определенным личностям.

Есть еще одна особенность, Северного Кавказа, это депортации целых народов в советские времена, и последующие их реабилитации. Это сильно усложняет вопросы персонализации прав на землю, но оттягивать решение этой проблемы просто опасно. Масса политических проблем Северного Кавказа проистекает из земельных вопросов.

Вот с учетом этих особенностей необходимо безотлагательное проведение земельных реформ в республиках Северного Кавказа.

Как сейчас ведется учет и контроль земель сельскохозяйственного назначения?

Сегодня, не установлены права на земельные участки для каждого правообладателя с установлением границ на местности. Мы не имеем данных ни по количеству, ни по качеству земель. По разным оценкам, только от 13 до 17% земельных участков поставлены на кадастровый учет, и правообладатели получили соответствующие документы. Остальная земля юридически не оформлена, она существует на советских картах и планах. Это страшные цифры, согласитесь.

И это порождает массу проблем: рейдерские захваты, рост латифундий, нежелание людей вкладывать средства в сохранение плодородия земли,

На юге страны все ускоряются процессы опустынивания, в погоне за быстрой наживой, «временные» пользователи, не уверенные в том, что завтра эту землю у них не отберут, стремятся в кратчайшие сроки «выжать» из земли все, а на поддержание ее плодородия не тратятся. В Дагестане, Калмыкии. Астраханской области опустынивание, эрозия почв очень стремительна, на глазах растут пустыни.

Хотя Росреестр ежегодно публикует доклад о состоянии земель, в котором указываются данные по структуре земель, но я им, как профессионал не верю. Мы не ведем скрупулезный учет, мы не знаем главного национального богатства страны. В нашем институте разработали систему космического изучения земельных ресурсов с помощью спутников, космических кораблей, обогнав даже США. Все эти разработки свернули, и сейчас мы покупаем эту информацию зарубежом.

Решение о воссоздании системы мониторинга состояния земель принято, но реализуется крайне медленно. Более того, сегодня, в лучшем случае, мы имеем планово-картографических материалов на 30 % земель. Все это необходимо восстанавливать!

- Острая проблема на Кавказе, связанная с землей, это заповедные зоны. И много шума сейчас из-за развития туристического кластера.

- Истоки этих проблем все там же. Границы рекреационных, заповедных зон, существуют только на старых картографических материалах. В реальности же давно нет никаких знаков, координат, разделяющих эти территории. Это порождает незаконные захваты земель, застройки, но поскольку юридически эти земли никак не закреплены, разбирательства в суде крайне осложнены и длятся годами.

- А поверх этого наслаиваются проблемы перевода земель сельхоз назначения из одной категории в другую?

- Да. В этом вопросе много бюрократических проблем. Минэкономразвития нашло простое решение этой проблемы – отказаться от деления земельного фонда на категории. И ввести термин «разрешенное пользование». Я противник такого подхода. Учитывая историю земельных отношений, необходим переходный период, когда взамен старой структуризации земли, мы вводим новую. Необходимы изменения в системах отчетности и мониторинга, государственной регистрации. Где гарантии, что самые ценные земли не уйдут под строительство? Их нет.

Мое предложение в следующем, нужно хотя бы разделить сельхозземли по их ценности. Есть земли, которые ни при каких обстоятельствах не могут переводится в другие категории. Решать их судьбу могут только на федеральном уровне.

Есть территории, которые нужно использовать преимущественно в аграрном секторе, но возможно приспособить под другие нужды. Для таких земель можно установить согласительную процедуру, когда на уровне субъектов страны можно договориться, как поступать с определенными участками.

И наконец, малоценные для сельского хозяйства земли. Я предлагаю установить, что судьбу таких земель может решать сам собственник, регистрируя при купле продаже перевод из одной категории в другую.

- Виктор Николаевич, а какие вы видите плюсы при разделении земель сельскохозяйственного назначения?

Плюсы, безусловно, есть. При легитимном решении этих вопросов, когда определен собственник, он уверен, что землю у него не отберут. У него меняется отношение, о своей собственности все заботятся, благоустраивают, вкладывают средства в развитие. Земли более эффективно используются, повышается их стоимость, соответственно и отношение к ней. И наконец, идет общее обустройство территорий.

Но сегодня, если ставить на весы плюсы и минусы, минусы, к сожалению, перевешивают.

- Виктор Николаевич, вакие, по вашему мнению, законодательные изменения необходимы в данном направлении? 

Законов, которые прямо или косвенно, затрагивают земельные отношения множество. Но между собой они не согласованны, а зачастую и противоречат друг другу. Должна быть систематизация законодательства. Также необходимо заполнить белые пятна в законодательстве, коих много. Например, сейчас законодательно ипотека практически не регулируется.

Устарел полностью закон о землеустройстве, его необходимо перерабатывать. Закон о кадастре требует серьезного совершенствования, нужно вернуть в систему учет показателей качества земель. Законодательно нужно жестко установить обязанности государства: поддерживать современное картографическое обеспечение, финансирование мониторинга земель. Земельная политика государства должна быть четкой. Совсем недавно Правительством РФ был утвержден документ «Основы государственной политики использования земельного фонда РФ». Но, как мне кажется, он не формирует государственной политики, об этом я много пишу в прессе. Должен быть серьезный документ по земельной политике. Как, например, доктрина осуществления государственной земельной политики в РФ, которую должен утвердить президент, как гарант конституции!