Интервью Олега Овчинникова, д.э.н., Институт США и Канады РАН 

- Олег Григорьевич, преувеличено ли, на Ваш взгляд, значение роли программ продовольственной помощи в деле поддержки отечественных производителей сельхозпродукции?

Само утверждение о том, что программы продовольственной помощи могут оказывать существенное влияние на сельское хозяйство, ставит под сомнение квалификацию составителей правил Всемирной торговой организации. Конечно, сомневаться в профессионализме экспертов ВТО, в основном из США, не приходится. Они все точно рассчитали. Рассчитали на основе многолетнего опыта проведения таких программ, главным образом в США.

Действительно, продовольственная помощь, если и относилась к числу мер поддержки американского аграрного сектора, то, может быть, на ранних этапах развития системы госрегулирования в США, а именно в 1930-е годы. Да и то, отчасти, так как наряду с задачей ликвидации избытка продовольствия, одной из ее важных задач было снять острую социальную напряженность, бывшую в американском обществе времен Великой Депрессии. В настоящее время в своей основной массе программы продовольственной помощи являются главным образом социальными программами, оказывая на аграрный сектор весьма умеренное влияние.

Оценим таковое влияние на примере крупнейшей из программ пакета продовольственной помощи – программы продовольственных талонов. Кстати ее нынешнее название Программа обеспечения дополнительного питания не содержит и малейших намеков на поддержку фермерского сектора экономики. Для этого в арсенале программ Минсельхоза США есть набор специальных инструментов.

Итак, на программу в 2012 финансовом году было потрачено около 78 млрд.долл. Первым поправочным коэффициентом в методике расчета влияния программы на сельхозпроизводство является так называемый коэффициент замещения. Он составляет от 0,1 до 0,3, обобщает результаты, полученные в результате исследований, и утверждает, что каждый доллар, выплаченный по программе, приводит к росту потребления продовольствия всего на 10-30%. Сэкономленные средства получатели помощи тратят на рост покупок других товаров. Примем значение коэффициента равное 0,3. Получим прирост потребления продовольственных товаров на сумму 23,4 млрд.долл.

Затем применим следующий коэффициент, отражающий долю собственно сельскохозяйственного производителя, который является лишь частью АПК страны и составляющего в США в среднем около 20% в стоимости конечного продукта. Иначе говоря, в среднем 20 центов из каждого доллара, затраченного покупателями в супермаркетах на закупку продовольствия доходит до фермеров,. Умножим 23,4  на 0,2 и получим 4,7 млрд.долл.

Если принять во внимание, что в 2012 году поступления фермеров от продажи сельхозпродукции составили около 390 млрд.долл., то вклад программы продовольственных талонов в этом году в поддержку фермерского хозяйства составил около 1,2%.

Конечно, размеры указанных коэффициентов в России могут быть другими. К сожалению, в представленной концепции нет и намека на рассуждения подобного рода. Более того, приведено утверждение о том, что каждый миллиард долларов, затраченный на программы продовольственной помощи, обеспечивает работой в сельском хозяйстве США 3 тысячи человек. Если учесть, что в целом на эти программы в 2012 г. было потрачено около 107 млрд.долл. получается, что в 2012 г. около 320 тысяч человек или 13% занятых в фермерском секторе имели работу, благодаря этим программам. Посудите сами, это очень сильное влияние на сельское хозяйство, позволяющее отнести программы продовольственной помощи, к самой что ни на есть «янтарной корзине».

Так ли все безнадежно и программы продовольственной помощи не могут послужить делу поддержки аграрного сектора России? Нет, и в определенной комбинации, учитывая особенности российского аграрного сектора экономики и системы социальной поддержки этой цели достичь можно. Тем самым, не нарушая правил, обойти ограничения ВТО.

 - Понятие «адресная помощь» в России является неопределенным до конца понятием. С чем это связано?

Связано это с тем, что в настоящих экономических условиях достаточно сложно выявить контингент населения, который с высокой достоверностью можно было бы отнести к категории «малоимущий», «нуждающийся». На наш взгляд, об этом следует прямо заявить и строить всю концепцию с пониманием этого факта.

Приведу два основных довода в обоснование указанного тезиса.

Во-первых, не секрет, что значительная часть экономики России находится в тени. Поэтому не редкость, когда за разного рода пособиями для себя и своих детей в органы соцзащиты и службы занятости приходят «нуждающиеся» не имеющие на то основания, но владеющие всеми необходимыми справками.

Во-вторых, отмена советского трудового законодательства и введения понятия «свободный труд» в России с ее исторически не очень мотивированным на труд населением, привела к разрастанию такого явления как иждивенчество. Откуда в стране миллионные армии рабочих из стран ближнего зарубежья? Неужели у нас не хватает своей рабочей силы? Не вдаваясь в детали этого очень важного и злободневного вопроса, отметим, что большая часть из работоспособной части «нуждающихся», а соответственно и членов их семей являются таковыми по собственной воле. Иначе говоря, гипотетический возврат старой советской системы приобщения к труду через закон об иждивенчестве, ЛТП и тому подобных институтов, значительно, если не сказать, кардинальным образом, уменьшил бы «малоимущую» часть населения.

Государство должно, оно обязано в силу своих полномочий помогать своим гражданам. Но помогать тем, кто физически не может сам себя обеспечить. Это инвалиды, престарелые люди, те, кто в силу разных обстоятельств действительно не может прокормить себя. Перечень таких категорий граждан на самом деле весьма ограничен. Кроме указанных групп граждан к ним можно еще отнести одиноких матерей, вдов, вынужденных самостоятельно растить детей, сирот, возможно еще кого-то. Но все остальные должны трудиться, чтобы обеспечить себя средствами существования. В противном случае они просто обязаны быть признаны тунеядцами.

Немецкая пословица, что дать нуждающемуся человеку, –  рыбу или удочку, чтобы он сам выловил рыбу для пропитания, — для нашей страны в настоящее время весьма актуальна.

Поэтому следует предусмотреть непременные и чёткие условия получения тех или иных льгот по программам продовольственной помощи (желательно, и по прочим программам социальной поддержки). Это, в частности, использование претендентом на помощь (естественно из числа трудоспособной части населения, включая также родителей нуждающихся детей) всех возможностей получения заработка.

К сожалению, в предложенной концепции этому вопросу совсем не уделено внимания.

 - Как представляется акцент, сделанный в концепции на роли регионов в формировании программ продовольственной помощи.

Особенностью организации  американской модели продовольственной помощи населению является то, что ее основная финансовая, идеологическая и методическая часть сосредоточена на федеральном уровне. Роль регионов (штатов), иногда местных органов власти сведена к технической функции — обеспечению организационной инфраструктуры таких проектов. И в этом, — в приоритете центра, — заложен большой смысл. Почему? Главным образом потому, что продовольственная помощь населению и поддержка аграрного сектора экономики являются разделами важнейшей задачи обеспечения продовольственной безопасности страны. В силу этого они должны решаться исключительно на уровне федерального центра.

Поэтому постановка вопроса в предложенной концепции, когда регионам отдано право решать, какие механизмы и подходы будут применяться в программах, на наш взгляд, неверен. Проведение пилотных проектов под эгидой регионов может рассматриваться лишь как временная мера, мера, учитывающая несовершенство существующей законодательной базы.

Федеральное правительство (в лице Минсельхоза), должно, возможно, с привлечением опыта регионов, но разработать свой, унифицированный механизм программы и в дальнейшем самостоятельно реализовать его в регионах страны. Еще раз подчеркнем, что так, по крайней мере, делается в США и здесь, думается, их опыт представляется весьма ценным.

Итак, основные замечания сводятся к трём положениям:

1. Преувеличение роли программ продовольственной помощи в деле поддержки отечественных производителей

2. Неопределенное до конца понятие «адресная помощь» в России.

3. Немотивированный акцент на роли регионов в формировании программ продовольственной помощи.

Кроме этого, есть еще несколько замечаний второстепенного рода

Так, в концепции отсутствует даже упоминание о таком важном элементе американских программ продовольственной помощи, как образовательный компонент. Однако не секрет, и это доказано в специально проведенных американскими учеными исследованиях, что существенной причиной некачественного пищевого рациона нуждающихся граждан является их недостаточный образовательный уровень, проще говоря, неграмотность, в области диетологии. По нашему твердому убеждению программы обучения должны стать обязательной частью программ помощи, их эффект несомненен и отразится на росте качества жизни участников при снижении затрат на программы.

Упомянут, но не раскрыт следующий важный момент программы.

Поддержка переработчиков имеет смысл, если они работают с отечественным сырьем. Но отследить это, когда предприятия работают с той или иной долей импортного сырья весьма и весьма трудно. Не секрет, например, что многие российские мясоперерабатывающие предприятия используют смешанное сырье – полученное как от отечественных аграриев, так и завезенное из-за рубежа. Поэтому, оказывая поддержку продукту от российского переработчика, мы можем де факто поддерживать иностранного производителя сырья. Трудно согласиться, что это было бы разумной тратой бюджетных средств. Поставить же на каждом перерабатывающем предприятии инспекторов, отделяющих продукты из российского сырья, нереально.

Не затронут в концепции вопрос взаимосвязи программ продовольственной помощи, с одной стороны, и поддержки сельскохозяйственных производителей, с другой. Между тем, при определенной юридической и законодательной проработке, некоторые программы поддержки аграриев можно, вероятно, вывести из «янтарной корзины». В качестве примера можно было бы использовать американскую программу федеральных рынков молока, многие годы «поставлявшую» молочную продукцию в систему школьного питания страны.

К сожалению, не нашел своего продолжения и развития в концепции ряд высказанных в ней хороших предложений.

Так, в концепции прозвучала хорошая мысль по развитию базы производства для населения. Это, вероятно, имелось в виду, говоря о предоставлении на льготных условиях кормов, семян и т.п. В отличие от США и Европы у нас пока еще не отжила до конца практика содержания скота в личных подсобных хозяйствах, выращивания населением фруктов и овощей на своих участках. К сожалению никак не стимулируемое желание людей держать скотину, иметь свои огороды и сады быстро сходит на нет. Уже пустуют многие дачи и огороды, их возделывание остается уделом лишь пожилых людей. Молодежь мало интересуется этим. И если этот процесс продолжится, если интерес нашего народа к личному и приусадебному хозяйству исчезнет, это будет большим упущением государства. В то же время, произведенная в личных подсобных хозяйствах продукция могла бы стать серьезным подспорьем решения проблемы продовольственной безопасности страны. А в части рассматриваемой нами темы, например, обеспечить сырьевую базу программ школьного питания в небольших сельских школах.

Косвенно прозвучала, но также не получила развития хорошая идея о поддержке организованного питания на предприятиях. Это — огромный резерв роста объемов производства. Значительная часть трудящихся в рабочие дни обедает в ведомственных предприятиях общепита. Программа дотаций предприятиям при условии использовании продукции отечественного производства может стать хорошим стимулом роста спроса на российскую продукцию.

* * *

Было бы неконструктивным, высказав замечания, не предложить план дальнейших действий. На наш взгляд он мог бы выглядеть следующим образом.

Запланированные к проведению пилотные региональные программы, безусловно, должны быть осуществлены до логического конца. По мере их реализации следует детально анализировать опыт их проведения, их плюсы и минусы.

Параллельно, учитывая  опыт отечественных пилотных программ, зарубежных программ продовольственной помощи, специалисты Минсельхоза с привлечением экспертного сообщества должны приступить к созданию и совершенствованию федеральных программ. Имеется в виду идеология, методика, основные правила и механизмы. По существу речь идет о написании закона о продовольственной помощи с несколькими, соответствующими основным группам такой помощи, разделами. Возможно написание нескольких законов, соответствующих таким разделам. Например, закон о продовольственных талонах, закон о детском питании и т.п. Так, по крайней мере, делается в США.

Представляется, что до конца года при соответствующей работе такие федеральные программы или законы могут быть разработаны.

И в заключении еще раз хотелось бы сказать спасибо разработчикам концепции за столь большую и необходимую работу. Хотелось бы пожелать им сил, мудрости, энтузиазма  в ее продолжении во славу нашей великой Родины.

Источник