Закон «О техническом регулировании» был принят в конце декабря 2002 г. в экстренном порядке без необходимого обсуждения учеными и практиками.К настоящему времени должно было быть разработано и принято более полутора тысяч технических регламентов. Принят только один: «О требованиях к выбросам автомобильной техники, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ». Однако и для его практического применения необходимо разработать еще дополнительно около 100 стандартов. Полный провал с применением закона и хаос в подготовке технических регламентов (ТР) были предопределены тем, что в законе практически не проработана процедура разработки и принятия ТР, допускающая, что разработчиком может быть любое лицо. Поэтому и тендеры на подготовку ТР часто выигрывали не высококвалифицированные специалисты и коллективы производителей и ученых. Кстати, уже пришло время спросить у Минпромэнерго России и Минэкономразвития России куда делись деньги, полученные под разработку ТР победителями тендеров, но регламентов так и не создавшие. В тоже время, законом предписывалось к 2010 г. привести в соответствие с вновь принятыми регламентами все ранее действующие нормативные акты и документы, содержащие обязательные требования безопасности к продукции и процессам ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Причем важно отметить, что согласно закону, продукция, на которую не будет технического регламента, не может выпускаться и, соответственно, реализовываться. Попытки выполнения этого закона уже привели к дезорганизации нормативной базы в стране, т.к. технические регламенты — это не стандарты в конкретном смысле этого термина. За пределами поля регулирования закона оказалась постоянно вводимая в рыночный оборот новая продукция, которая будет требовать создания отдельных технических регламентов.
Продолжающее оставаться неопределенным положение с применением закона и отсутствие технических регламентов привели в стране к положению, когда действовавшие ранее 170 тысяч ГОСТов и другой нормативной документации оказались под угрозой реального неприменения и стали повсеместно заменяться техническими условиями (ТУ) и техническими инструкциями (ТИ) на продукцию, работы и услуги. Сейчас в стране действует более 600 тыс. ТУ и ТИ. По ним выпускается около 90% продукции легкой и, что особенно вредно, пищевой промышленности. Издаются «Технические условия на пищевые продукты. Общие требования к разработке и оформлению», что никак не согласуется с требованиями к техническим регламентам. Большая опасность использования в производстве и обороте товаров и услуг ТУ и ТИ заключается в том, что эти технические условия и инструкции составляются и используются самими изготовителя с учетом своих производственных и коммерческих интересов. Они недостаточно контролируются надзорными государственными органами, которым зачастую нечем руководствоваться при оценке их допустимости при производстве и обороте товаров и услуг. Положение усугубляет прописанный в законе принцип добровольного применения стандартов, под которыми подразумеваются стандарты самих производителей. У этих стандартов отсутствует основное свойство, которое было у существовавших ранее ГОСТов — их обязательное соблюдение всеми производителями в области действия данного стандарта (ГОСТ) и регулярное обновление их с учетом новых достижений науки и производства. Здесь стоит отметить, что согласно нормативной базе Всемирной торговой организации (ВТО), технические регламенты стран-членов ВТО должны указывать необходимые для использования стандарты как национальные, так и международные. К тому же в этих странах действуют жесткие национальные законы в области обеспечения безопасности товаров и услуг и защиты прав потребителей. Наш закон «О техническом регулировании» во многом противоречит гораздо более взвешенному и серьезному «Закону о защите прав потребителей», который постоянно совершенствуется. Закон «О техническом регулировании» не предусматривает контроля нормативных документов и их исполнения при допускаемой добровольной сертификации.
Для подавляющего большинства россиян особенно опасной оказалась дезорганизация нормативной базы в сфере производства и оборота продуктов питания. С введением закона резко ухудшилось качество и безопасность продовольственных товаров. Этому способствуют нечеткие формулировки статей 23 и 46, особенно когда очень быстро растет импорт. Конкурентоспособность отечественной пищевой продукции постоянно падает при одновременном снижении уровня требований к импортным продуктам, поступающим на наш рынок, поскольку продовольственный рынок государством практически не регулируется. Именно отсутствием жестко контролируемой нормативной базы объясняются постоянно публикуемые в газетах перечни отечественных мясокомбинатов, в мясных изделиях которых мяса всего 20%. Резко ухудшилась биологическая ценность и безопасность мучных и хлебобулочных изделий, замороженных полуфабрикатов, молочных продуктов, кондитерских изделий. Приход иностранных инвесторов и владельцев в пищевую перерабатывающую промышленность не улучшил ситуацию.
Все статьи закона «О техническом регулировании» сформулированы в очень общей форме, что вызывает большие затруднения в их трактовке, непонимание и злоупотребления. Например, в статье 2 прописано, что подтверждения соответствия должны удовлетворять требованиям технического регламента, положениям стандарта или условиям договора. При выполнении последнего (условий договора) может создаваться правовой беспредел на рынке сельскохозяйственных товаров, продовольствия и кормов. Уже сейчас значительная часть всех реализуемых через торговую сеть продуктов низкого качества, а многие продукты фальсифицированные и просто опасные. Следует учитывать, что более половины всех реализуемых продовольственных товаров — импортные или изготовленные из импортного сырья. Кроме того, указанные общие положения статьи 2 противоречат соответствующим принципам, приведенным в статьях 3 и 7.
Особую важность имеет Глава 7. Технические регламенты. В ней говорится, что ТР устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие биологическую безопасность. Однако неизвестно, по каким критериям и кто будет определять эти минимальные требования. Тем более, что в пункте 2 этой статьи дается право в предпринимательской деятельности придерживаться этого минимума. Учитывая приводимую очень сложную и трудно реализуемую на практике процедуру принятия ТР (статья 9), это положение о минимально необходимых требованиях будет трактоваться как «желательные конъюнктурные требования» конкретного предпринимателя. Странно сформулирован пункт 7: «Технический регламент не может содержать требования к продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции и зависящий от других факторов, не позволяющих определить степень допустимого риска. В этих случаях ТР может содержать требование, касающееся информирования приобретателя о возможном вреде и факторах, от которых он зависит». Почему «может», а не «должен»? Если это положение не может быть приложимо к лекарственным, медицинским и ветеринарным препаратам, и к продуктам питания, то в практике, например, стран ЕС и США такая продукция не разрешается к реализации.
Те же вопросы возникают и при чтении принципиально важного для сельскохозяйственного производства пункта 9: «Технические регламенты устанавливают также минимально необходимые ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры в отношении продукции, происходящей из отдельных стран и (или) мест, в т.ч. ограничения ввоза, использования, хранения, перевозки, реализации и утилизации, обеспечивающие биологическую безопасность …» Вопрос: обеспечивающие безопасность кого или чего? Здоровья человека — это одно, окружающей среды — другое. Следующий абзац о применении требований к продукции, методам ее испытания, инспектирования, подтверждения соответствия, карантинных правил, методов оценки, исследования риска носит рекомендательный характер. Этот пункт открывает неограниченные возможности, например, бесконтрольного использования пестицидов и технологий их применения, произвольной трактовки карантинных правил.
Очень важен пункт 12 этой статьи: «Правительством Российской Федерации утверждается программа разработки технических регламентов, которая должна ежегодно уточняться и опубликовываться». Здесь неясен механизм разработки и представления ТР. Также неясно, как будет осуществляться мониторинг случаев причинения вреда жизни или здоровью граждан, животным, растениям вследствие нарушений требований ТР. С уверенностью можно предположить, что этот пункт не будет выполняться, т.к. в стране для этого нет соответствующей правовой и материально-технической базы.
В Статье 8. «Виды технических регламентов» они подразделяются на общие ТР и специальные ТР. Общие ТР принимаются, в т.ч. по вопросам биологической и экологической безопасности. Конкретные требования к общим ТР не приводятся. Поэтому постулирование, что «Специальные ТР устанавливают требования только к тем отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения и т.п. …, степень риска причинения вреда которыми выше степени риска причинения вреда, учтенной общим ТР», вызывает только сомнение в доброкачественности предлагаемых к созданию общих ТР, если они будут предусматривать причинение вреда. Опасения развеивает Статья 9, определяющая, что «ТР принимается федеральным законом в порядке, установленном для принятия федеральных законов …». Однако, учитывая, что технических регламентов должно быть принято, по оценкам, около 50 тыс., процесс этот будет очень длительным, т.к. ТР должен пройти процесс публичного обсуждения, тем более, что согласно пункту 7 этой статьи, ТР сначала представляется в Государственную Думу и далее — в Правительство РФ, текст ТР должен содержать отличия от действующих на территории РФ обязательных требований и соответствующих международных стандартов. Статья 10, пункт 1 определяет, что в исключительных случаях Президент вправе издать ТР без его публичного обсуждения. Как и кем такой ТР будет готовиться – неизвестно.
Много вопросов вызывает Глава 3. Стандартизация. В статье 12 основным принципом провозглашается «… добровольное применение стандартов», а также «максимальный учет при разработке стандартов законных интересов заинтересованных лиц». Статус этих лиц, также как и сфера их интересов, не определены. Неопределенность этой статьи усиливается в Статье 15, пункт 2: «Национальный стандарт применяется на добровольной основе», т.е. лицами, являющимися изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями во всех сферах их производственной и коммерческой деятельности. Каковы будут параметры национальных стандартов, если их применение добровольное и зачем тогда нужен орган по стандартизации. Соответственно, не нужна и Статья 17. Стандарты организаций, где в пункте 1 записано, что «Стандарты организации… разрабатываются и утверждаются ими самостоятельной». Содержание этих статей находится в противоречии с законодательством в области и стандартизации развитых стран. Например, в Канаде на государственном уровне изменяются и контролируются стандарты на зерно. В США, странах ЕС, Японии устанавливаются и жестоко контролируются государственные стандарты на все виды продукции, особенно пищевые продукты, лекарства и пестициды.
Спорна статья 21. Добровольное подтверждение соответствия. Так, пункт 2 декларирует, что система добровольной сертификации может быть создана индивидуальным предпринимателем или несколькими индивидуальными предпринимателями. Что будут гарантировать их сертификаты? В целом, текст статьи не раскрывает прав, обязанностей и ответственности систем добровольной сертификации, как это, например, делает действующая Система сертификации ГОСТ Р. Главное, статья не отвечает на вопрос: зачем нужна добровольная сертификация. Усугубляет ситуацию Статья 24. Декларирование соответствия. Оно может осуществляться на основании собственных доказательств заявителя. Участие органа по сертификации и (или) аккредитованной испытательной лаборатории необязательно. Если учесть, что сейчас, по оценкам аналитиков, значительная часть сертификатов на пищевые продукты, сельскохозяйственное пищевое сырье и корма, средства защиты растений — поддельные, то россияне еще долго не будут питаться как среднестатистический зарубежный европеец.
Глава 6. «Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов» характеризует в общих чертах органы и процедуры контроля выполнения ТР. Глава 7. «Информация о нарушении требований технических регламентов и отзыв продукции» определяет принципы ответственности за нарушения ТР без соотнесения их к действующим правовым документам. Глава 8. «Информация о технических регламентах и документах по стандартизации» предусматривает создание Федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов. Глава 9. «Финансирование в области технического регулирования» предполагает финансирование (за счет средств федерального бюджета) расходов на проведение контроля, создание Федерального информационного фонда, реализацию программы разработки технических регламентов и программы разработки национальных стандартов. Однако в статье 45 указывается, что «за счет средств федерального бюджета могут финансироваться расходы на проведение на федеральном уровне государственного надзора за соблюдением требований технических регламентов, а также реализацию программы разработки технических регламентов и программы разработки национальных стандартов …». Но статья не дает ответа, на какие средства эти программы будут осуществляться на региональном и муниципальном уровнях. Этот вопрос особенно остро стоит в области создания ТР и контроля за их выполнением в сельском хозяйстве и смежных отраслях промышленности и торговли, где, как говорилось раньше, сейчас создалось очень сложное положение с обеспечением качества и безопасности реализуемой продукции.
Следовательно, закон «О техническом регулировании», необходимый в принципе, в принятой форме не позволяет ввести в сферу действия правового поля необходимые национальные и международные стандарты отечественных технологий в области сельскохозяйственного производства и перерабатывающей промышленности. Нечеткость формулировок закона, неопределенность ответственности за его неисполнение открывают широкие возможности появления новых олигархов и в сфере технического регулирования.
Обращает особое внимание то, что в законе абсолютно не рассматриваются условия, обеспечивающие права потребителя. Очевидно, поэтому его действие предполагается осуществлять на коммерческой основе. Возможно, сейчас следовало бы направленно улучшать существующие системы стандартизации и сертификации и, как минимум, обеспечить обязательное выполнение закона «О защите прав потребителей».
Ясно, что Закон «О техническом регулировании» принят как одно из мероприятий, долженствующих ускорить и облегчить вступление России в ВТО. Однако он не отвечает критериям «Соглашений» стран-членов ВТО в отношении стандартов и технического регулирования. В целом анализ содержания Закона «О техническом регулировании» свидетельствуют, что он не создает государственной, административной и экономической базы для подъема национальной экономики.
Вместе с тем, в стране продолжается стихийный процесс пересмотра уже существующих стандартов как в направлении их смягчения, так и приспособления к новому законодательству и новым экономическим отношениям. Например, усилиями Центра новой технологии Всероссийского НИИ зерна разработан новый национальный стандарт Российской Федерации «Пшеница. Технические условия». ГОСТ Р 52554-2006. Он утвержден и введен в действие Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. Стандартом начинают пользоваться зернопроизводящие хозяйства, элеваторы, зерновые трейдеры. Не говоря об уровне текста и полезности данного стандарта следует отметить, что вместе с плодящимися со страшной скоростью новыми ТУ и ТИ, он размывает действие закона «О техническом регулировании» и никак не способствует созданию соответствующих технических регламентов. Повторим, это не безопасный процесс для экономики страны, состояния качества и безопасности сельскохозяйственного пищевого сырья, пищевых продуктов и кормов. Учитывая, что в законе не прописано четкой методической базы разработки технических регламентов, требований к гармонизации создаваемых технических регламентов с международными требованиями к техническому регулированию, что технические регламенты будут не более чем отражением существующих ГОСТ и стандартов, встает вопрос, а нужен ли этот закон? Нет необходимости замены принятых существующих ГОСТов и стандартов на технические регламенты. Существует острая необходимость упорядочения существующей нормативной документации, требований к сертификации и декларированию. Понимание этой необходимости существует в обществе. В конце 2006 г. ряд депутатов Государственной Думы написали обращение к Президенту РФ В.В. Путину с просьбой отменить Федеральный закон «О техническом регулировании». Необходимо, чтобы вопросом технического регулирования процессов производства, реализации и утилизации сельскохозяйственного пищевого сырья, продуктов питания и кормов занялся Совет Безопасности РФ, т.к. именно состояние технического регулирования во многом определяет состояние продовольственной безопасности граждан и страны в целом. В конце января было проведено очередное заседание Комиссии по техническому регулированию Государственной Думы. Председатель комиссии Ю. Волков представил отчет комиссии за 2006 г. Положение с качеством и безопасностью продуктов питания продолжает ухудшаться. Даже основной продукт питания россиян — хлеб, по данным Роспотребнадзора, может представлять «прямую угрозу здоровью населения». В 2006 г. на 40% проверенных пекарен были зарегистрированы нарушения, а 4% продукции не соответствовали санитарно-гигиеническим нормативам. Обычными становятся обнаружения тягучей и меловой болезни хлеба, содержание в нем микотоксинов, улучшателей, консервантов. Расширяется продажа хлеба, изготовленного из готовых смесей, завозимых из-за границы. А весь хлеб должен выпекаться только из натуральных компонентов: высококачественная мука, вода, соль и дрожжи.
Здоровый хлеб – здоровый народ! Под этим девизом пройдет в апреле в Москве Первый всемирный форум по хлебопечению. Здоровый хлеб, как и другие продукты, невозможен без «здоровых» ГОСТов и эффективного технического регулирования.
О.А. Монастырский, ВНИИБЗР, специально для газеты "Защита растений"